求是：什么是国有资本经营预算制度

就规范来源而言，新教模式认为（A）宪法文本是唯一的来源，而天主教模式则认为（B）宪法文本＋不成文传统是规范的两个来源。

因此，如果以涉及国家安全的行为和机构内部行为为特征进行判断，土地征收决定显然与此不符。而且，直至行政诉讼法(2015)第12条第1款第5项明确土地征收案件应当受理以后，它仍然在各地法院包括最高人民法院的司法裁判中扮演形式正当性依据的角色。

[6]王雪梅：《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》，《行政法学研究》2001年第4期，第24页。二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。[40]苏力：《中国司法中的政党》，《法律和社会科学》2006年第1辑，第258页。因而对作为该类行政复议行为根据的‘省、自治区、直辖市人民政府征用土地的决定，不能纳入行政诉讼的范围，不然将会违背该条法律规定的立法原意。这是因为作出任何复议决定都必须有事实和依据支撑，否定依据，等同于否定复议决定本身，这正是江苏省高院的理解。

因为，发明的技术性和复杂性显然要高于实用新型和外观设计。文章来源：《法学研究》2017年第3期。其次，1999年行政复议法制定时，全国人大法工委曾就第30条第2款做过以下说明：本款规定的终局复议活动仅限于根据国务院或者省级政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定基础上，省级人民政府确认有关自然资源的所有权或使用权行为进行的复议活动，也就是说，对此类行为的复议决定为终局决定，不再对复议决定或原具体行政行为提出行政诉讼。

[1]对此，土地管理法第44条、第45条将其决策权限定在省、自治区、直辖市人民政府和国务院两级行政主体上，本文所要讨论的是省、自治区、直辖市人民政府作出的土地征收决定。在本文中，其是指法院认为土地征收决定不是终裁行为的裁判。[65]杨文革：《刑事诉讼法上的类推解释》，《法学研究》2014年第2期，第184页。[42]李学林、苏蔓：《基于社会互动理论的构建油地和谐关系研究》，《西南石油大学学报(社会科学版)》2010年第3期，第8页。

[32]中级人民法院483件，去除不相关284件，余199件。[48]徐文：《合意与强制：论集体土地征收三大难题的破解——以英国土地强制购买制度为视角》，《学术界》2013年第7期，第122页。

[23]浙江省高级人民法院(2006)浙行终字第11号。[14]应松年、王成栋、张兴祥：《行政复议法例解与适用》，中国民主法制出版社1999年版，第312页。现阶段，所有肯定性裁判对行政复议法第30条第2款所做的解读，也都因其而获得了形式正当性。[28]浙江省高级人民法院(2007)浙行终字第32号。

如在2006年张召良等诉浙江省人民政府土地行政复议案中，浙江省高院非但没有将土地征收决定认定为终裁行为，而且，还对被诉浙土字[ A2005]第20100号批复进行了实质审查，并最终判决该批复所认定的事实不清，证据不足。而且，从当前行政审判实践看，省级政府的征用土地决定，确实存在一些越权审批，违法审批的情况，如作为终局裁决不利于纠正此类违法行政行为。[83]参见高建伟：《美国土地征收中的公共利益》，《美国研究》2011年第3期，第126页。[13]参见邹爱华：《被征收人土地征收救济难困境及其对策——以国务院土地征收决定权为视角》，《国家行政学院学报》2012年第1期，第102页。

因此，最高人民法院通过司法解释方式，将土地征收决定也纳入终裁行为范畴之中，显然是不妥当的。根据这一规定，土地征用决定有可能会被认为是终裁行为的一种，司法实务中也的确有类似裁判。

因此，国务院或者省级人民政府作出的勘定、调整或者征用土地的决定是最终裁决，不具有可复议性和可诉性。23号答复全文如下：江苏省高级人民法院：你院关于《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的请示》收悉。

[75]《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》第3条规定，行政诉讼法第12条第4项规定法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为中的法律，是指全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定、通过和颁布的规范性文件。很显然，在这种一损俱损的社会效果面前，任何一项裁判都必须慎重，因为这关系到诸如地方财政、安置房、公共设施、官员考核等重大内容的变更。[73]杨海坤、黄学贤：《行政诉讼基本原理与制度完善》，中国人事出版社2005年版，第94页。既然对这类行政复议决定不能提起行政诉讼，那么对作出该复议决定的依据也不得进行司法审查，否则就有可能对行政复议决定产生影响，从而形成间接地对行政复议决定进行司法审查的情况。[61]前引[18]，孔祥俊书，第92页。[85]参见张莉：《法国土地征收公益性审查机制及其对中国的启示》，《行政法学研究》2009年第1期，第135页以下。

[69]譬如，在历史上，我国曾经在1984年的专利法第43条3款以及第49条第3款中规定了对实用新型和外观设计的复审决定为终裁行为，但却并不包括发明在内，这可以充分说明设定终裁行为并不是以专业性或复杂性为准则。现阶段，无论是各省高级人民法院，还是最高人民法院，基本都会以肯定性裁判为自己的审判参照。

[31] 第二，肯定性裁判不是局部性创举，基本上覆盖了全国各地人民法院。[30]如江苏省高院2016年3月31日作出的(2015)苏环行终字第00043号陈鸿才、徐进诉江苏省人民政府行政征收、行政批准二审行政裁定书。

譬如，2015年2月颁布实施的《重庆市高级人民法院关于审理土地征收行政案件的解答》就规定：重庆市人民政府作出的征地批复不属于行政诉讼受案范围，当事人对征地批复提起行政诉讼的，人民法院不予受理。就这一简化版的表述，理论界并无太大争议，一般认为土地征收决定并非终裁行为。

[59]非原旨主义的法律解释有扩张解释和类推解释两种。在未被牵涉到复议程序之前，其仅仅只是一个单纯的行政行为，而非依据。此时，法院的逻辑是先受理，然后再以其他理由加以驳回。对政府行为是否合法的争议，应当由完全独立于行政之外的法官裁决，[51]在这一问题上，土地征收决定没有资格成为一个特例。

在理论界，有人根据国际立法通例提出确定终裁行为范围的标准，认为行政机关终局裁决原则上只限于‘涉及国家安全的行为和‘机构内部行为。但是，如果将土地征收决定直接定位为终裁行为，就无法保证这一程序底线。

[41]土地征收是经济行为政治化的一种外形，征收人与被征收人之间并不是严格的法律关系，双方之间是一种政治性的互动，从服从国家大局的角度出发，群众不能抗拒，只能选择合作。这是因为作出任何复议决定都必须有事实和依据支撑，否定依据，等同于否定复议决定本身，这正是江苏省高院的理解。

（二）行政复议法第30条第2款的内涵 如果将行政复议法第30条第2款中的行政主体以省为例，并且删除其中与征用土地决定不相关的词语，该款可以简化为：根据省人民政府征用土地的决定，省人民政府确认土地所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。扩张解释尽管扩大了原意，但仍然在原意之下，因而为法所允许。

高级人民法院353件，去除不相关95件，余258件。从时间上来看，依据在行政复议过程中有两种身份：第一种是在复议决定作出之后，此时其效力是被定格的，附随复议决定的终局性也相应具有终局性。[26]否定性裁判并不是一个严格意义上的诉讼概念。[28]最后，此类判决也并不能直接决定案件走向，倘若能够找到驳回原告诉讼请求的其他理由，法院一般也会受理。

《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(〔2005〕行他字第4号)：最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的‘确认，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。进入专题： 土地征收决定 行政复议法 。

[4]江必新：《 WTO与我国的司法审查制度》，《法律适用》2001年第3期，第46页。[51][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版，第27页。

本案中，江苏省人民政府较早地提出了一种观点，认为最终裁决包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定。[60]可见，立法者自己也只是认为复议决定为最终裁决，而非土地征收决定，并不像其他研究者所说的那样，在立法时被认为属于国务院和省级政府的专属权力，不受司法审查。